• “两分两换”:嘉兴“新土改”经验

    时事 > | Time Weekly - 2013-11-13 22:12:40
  • 本报记者 严友良 发自浙江嘉兴

    “下一步的城镇化绝对不能走以前城镇化的老路,要解决农民进城问题,就是说从物的城镇化转化到人的城镇化。”— 这番话来自国家发改委城市小城镇改革发展中心副主任乔润令。新一届政府自今年3月份的“两会”时起,就不断向外界传递着这样的信号。

    “中国城镇化主要面对的问题是:第一,城镇化的质量不好;第二,城镇占用土地的速度远远快于吸纳人口的速度;第三,工业化和城镇化发展在区域布局上严重不平衡。很大程度上,这些都和我国现存的土地制度有关。”在中国社会科学院农村发展研究所宏观室室主任党国英看来,深化农村土地改革“不能再拖延了”。

    虽迫在眉睫,但显然新一轮土地改革一蹴而就几无可能。正是如此,诸如浙江嘉兴自2008年起开始的土地改革的经验值得借鉴。

    何为两分两换?

    自2008年4月,在嘉兴被确定为浙江省统筹城乡综合配套改革的试点。一个叫“两分两换”的名词就在南湖区七星镇、嘉善县姚庄镇等市镇(街道)传开。

    何谓“两分两换”?七星镇农村建设办公室的工作人员韩晓磊在接受时代周报的采访时给出了一个精简的概括:所谓“两分”,将宅基地与承包地分开,搬迁与土地流转分开;“两换”则是以承包地换股、换租、换保障,推进集约经营,转换生产方式;以宅基地换钱、换房、换地方,推进集中居住,转换生活方式。

    “再说得简单一点,就是‘农民’可以变‘市民’,住公寓,拿‘退休工资’。” 韩晓磊说。

    以七星镇为例,对应的具体置换方案为:村民可以农村旧房置换新的城镇住房,可置换城镇住房标准建筑面积在按政策认定人口每人40平方米的基础上,每户再加60平方米,但户内5人以上(含5人)可置换的城镇住房建筑面积不得突破260平方米,除非四代同堂且人口在6人(含6人)最多可置换300平方米—这是政策的上限。政府按成本价1600元/平方米提供安置房,超出部分按照1000元/平方米置换?;蜕嫌?15平方米、105平方米、75平方米、65平方米四种方案可选。

    此外,根据七星镇的政策,参加置换的满16周岁的当地户籍农民,每人补贴5.1万元,其中1.2万元用于补贴参加城乡居民养老保险,2.4万元为住房补贴,另外再实额补足每人1.5万元。

    至于农户承包地,则是村民同七星镇签订协议,在协议期内以每年700元/亩的价格“流转”出去,按照规定今后每年以50元/亩的速度递增。

    按照之前七星镇副镇长周振祥的说法:“两分两换绝非农地入市。因为土地的经营承包权还是在农户手里,只不过在协议期内土地的使用权由镇政府成立的嘉湘集团代为处理。”

    在时代周报记者采访过程中,家住在七星镇江南新家园的业主李天明(化名)就描述了他家的情况。

    据李天明介绍,自己一家五口人,按照政策可以拿到260平方米的新房。但是他们选择105平方米江南新家园的房子,该房2008年时的置换总价约16万元。原来的老房300平方米折价11万元,按照政策老房300平方米与可享受的260平方米之间的差额面积(即40个平方米),镇里以300元/平方米的标准补偿他们,如此一来李家共盈余了数万元。这还不算,260个平方米李家只拿了105平方米,这155平方米镇政府以600元/平方米的标准一次性补偿给农户。

    “现在7亩多承包地流转每年我们能够拿到6000多元,加上参加了城乡居民养老保险,两个老人的养老保险金加起来有700多元。”李天明说。

    据时代周报记者了解,重庆、成都等地也在搞类似的“两换”,但嘉兴的独特之处在于,在“两换”之外还提出了“两分”,将宅基地与承包地分开,搬迁与土地流转分开。这样的好处是弹性大,农民的可选择余地广,相对易操作。

    “‘两分两换’的探索意义重大。它将带动社会保障一体化、户籍一体化等多个领域的改革。从目前来看,虽然它在全国农村全面实施尚不现实,但是在一部分经济较发达、具备了相当条件的地区可以推广。”浙江大学中国农村发展研究院院长黄祖辉也对时代周报指出。

    做不做城里人?

    “置换城镇房产的七星镇农民如今都坐拥百万资产,还有养老保险。”韩晓磊说。

    韩晓磊还透露,整个七星镇一共已有3612户农民实现了“两分两换”,五年下来完成了3260多户,“嘉兴的‘两分两换’有四条原则:坚持以人为本,保障农民权益;坚持依法办事,积极稳妥推进;坚持科学规划,节约集约发展;坚持?;じ?,确保粮食安全。”韩晓磊表示。但目前还剩下350多户没有签约,只能通过多做工作来解决。

    据悉,目前七星镇累计完成土地复垦约3600亩,其中土地综合整治项目约1100亩,累计完成流转土地1.6万亩,占流转土地总数1.8万亩的88%;下征土地2.99万亩,占下征土地总数3.15万亩的95%;建设标准农田1.7万亩。

    “‘两分两换’其实质为土地使用制度的改革,即农民将分散的宅基地换成城镇住宅,政府获得新增建设用地指标,以发展第二、三产业。”黄祖辉说。

    按照韩晓磊的说法:“成为城里人是很多农民的梦想,但农民进城依然顾虑重重。因为农民进城一怕买不了房,二怕没有保险,‘两分两换’最直接的作用,就是打通了农民进城的渠道。”

    但是,5年下来并非没有挑战。首先,就是剩下的350多户,据时代周报记者了解,他们当中不少人是因为自家老房子建设过程中投入过大,与政府的补贴标准相差太大。

    融资和土地周转指标也是摆在相关部门眼前的难题。承包地流转之后如何引进高收益的企业,对于地方政府来说也是不小的挑战。“毕竟,该地块不能改变土地形式,只能用于发展农业,而农业受市场和气候的影响每年在变化。”党国英告诉时代周报。

    嘉兴市农业和农村工作办公室的工作人员也对时代周报记者表示,各个试点乡镇前期资金非常大,融资成了一大难题。而农村建设土地指标划拨也是个大问题,土地指标非常紧张,而推行“两分两换”需要建新市镇、中心村,这都需要土地周转指标。

    “更为严重的问题则是,按照目前的协议,承包地流转协议签约到2028年, 2029年第三轮承包地重新划定以后,农户可以决定是否再流转,如果不流转对于那些前期投入巨大的企业又该怎么补偿?”党国英说。

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